近日，國家發展改革委等19個部門和單位聯合印發《關于推動返鄉入鄉創業高質量發展的意見》（以下簡稱《意見》），提出要進一步完善體制機制，提升創業帶動就業能力，推動返鄉入鄉創業高質量發展�！兑庖姟肥钱斍凹拔磥硪欢螘r期支持農民工等人員返鄉入鄉創業的一項系統性政策文件，也是緩解當前新冠肺炎疫情帶來的負面沖擊的應對之舉�！兑庖姟穼τ诖龠M更加充分更高質量就業、加快推動城鄉融合發展、加快鄉村振興具有重要意義，對于高質量地完成全面建成小康社會目標、打贏脫貧攻堅戰具有積極意義。

返鄉入鄉創業發展進入新階段

　　“大眾創業、萬眾創新”是黨中央、國務院的一項重要戰略部署，農民工等人員返鄉入鄉創業是重要舉措。近年來，全國各地返鄉入鄉創業呈現出蓬勃發展態勢，到2019年末，全國返鄉入鄉創業創新人員達到850萬，在鄉創業創新人員達到3100萬，形成要素聚鄉、產業下鄉、人才入鄉和能人留鄉的良性互動局面，成為當地經濟社會發展的重要驅動力。今年突如其來的新冠肺炎疫情對農村勞動力流動和鄉村振興帶來負面沖擊，農民工返城受阻，部分農民工將選擇留在家鄉發展，創業需求可能顯著增強。同時也要看到，返鄉入鄉創業融資、用地、人才、服務等方面仍然諸多障礙和瓶頸，各地普遍呼吁加快出臺更具針對性的政策措施。

　　《意見》對“十四五”時期返鄉入鄉創業提出了新要求�！兑庖姟穼ν苿臃掂l入鄉創業高質量發展的重點任務和主要政策進行了系統闡述，明確提出了發展目標，提出經過3—5年的努力，即在“十四五”期間要實現工作協同、政策協調的機制更加順暢，支持返鄉入鄉創業的政策體系更加完善，返鄉入鄉創業環境進一步優化，市場主體活力進一步迸發，產業轉移承接能力進一步增強，帶動就業能力進一步提升。到2025年，各類返鄉入鄉創業人員將達到1500萬人以上，預計將帶動就業6000萬人左右。

　　《意見》對當前和今后一個時期做好返鄉入鄉創業工作具有較強的指導意義，標志著我國返鄉入鄉創業進入新階段�！兑庖姟穼Ψ掂l入鄉創業領域基本形勢判斷準確，體系完整，邏輯清晰。指導思想和目標明確，基本原則和思路符合經濟發展規律和黨中央、國務院的最新精神，體現了創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，主要政策措施具有較強的針對性和可操作性，部分政策措施富有創新性。預期《意見》的全面落實，將有助于加快突破影響返鄉入鄉創業的制度障礙和發展瓶頸，進一步優化返鄉入鄉創業環境、提升返鄉入鄉創業帶動就業能力，為穩定和擴大就業、更好地保障和改善民生提供有力支撐。

返鄉入鄉創業政策體系更加成熟定型

　　返鄉入鄉創業是城鄉勞動力流動和城鄉統籌發展進入到一定階段的必然結果。近些年來，國家相繼出臺一系列支持農民工等人員返鄉入鄉創業的政策，各地也在積極探索鼓勵和支持農民工等人員返鄉入鄉創業的創新實踐，積累了一些成功經驗和模式。但是，政策措施比較分散，政策體系尚不完善�！兑庖姟肥怯山�20個政策部門共同商討制定，總結了一些值得全國推行的經驗和舉措，有助于形成更加成熟、系統的返鄉入鄉創業政策體系。歸納來看，這一政策文件具有以下五個方面的特點。

　　一是內涵更加豐富，范圍進一步拓展

　　建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，是黨的十九大作出的重大決策部署�！兑庖姟凡粌H繼續關注返鄉創業的農民工等群體，同時也覆蓋其他有意愿到鄉村開展創新創業活動的各類人員，包括城鎮高校畢業生、專業技術人員以及企業主等。從“返鄉創業”到“返鄉入鄉創業”的這一表述變化，意味著政策支持對象的進一步擴展，創業活動類型的進一步豐富，充分反映了城鄉融合發展的理念和要求，有助于加快推動城鄉之間各類資源要素的雙向流動，為鄉村振興注入更多動力和活力。

　　二是內容系統全面，政策體系完整

　　《意見》提出了深化“放管服”改革，優化返鄉入鄉創業營商環境；加大財稅政策支持，降低返鄉入鄉創業生產經營成本；創新金融服務，緩解返鄉入鄉創業融資難題；健全用地支持政策，保障返鄉入鄉創業生產經營空間；優化人力資源配置，增強返鄉入鄉創業發展動力；完善配套設施和服務，強化返鄉入鄉創業基礎支撐等6個方面20項措施，內涵豐富，內容全面，能夠為各類人員返鄉入鄉創業提供全方位制度保障。

　　三是問題導向鮮明，政策針對性強

　　《意見》中的政策措施立足于深入調研，充分剖析當前返鄉入鄉創業面臨的現實矛盾，緊緊聚焦融資難、用地難、招人難、配套難、服務難等突出問題。政策具有很強的針對性，預期能夠較好地打破制約返鄉入鄉創業的體制機制障礙，破除影響返鄉入鄉創業的障礙，有助于營造平等準入、公平競爭的發展環境和良好的政策制度環境，進一步激發返鄉入鄉創業活力。

　　四是抓住關鍵矛盾，創新政策舉措

　　《意見》充分吸收地方經驗，總結推廣可行的模式和辦法，進一步充實和完善了返鄉入鄉創業政策措施，在一些政策上有所創新和突破。比如，支持返鄉入鄉創業企業通過發行創新創業公司債券等進行融資；移民搬遷舊宅基地騰退節余的建設用地指標和村莊建設用地整治復墾騰退的建設用地指標，優先用于返鄉入鄉創業生產經營等，返鄉入鄉創業人員能夠切實分享到這些政策紅利。

　　五是強化制度安排，加強政策落實

　　《意見》提出打造返鄉入鄉創業產業園和示范區（縣）、實施返鄉入鄉創業培訓行動計劃和返鄉入鄉創業帶頭人培養計劃、推動各地建立健全返鄉入鄉創業工作機制、完善返鄉入鄉創業監督評估和考核機制等，充分調動各方面支持返鄉入鄉創業的積極性，能夠較好地保障重點措施落實落地。

返鄉入鄉創業牽引城鄉高質量融合發展

　　破解城鄉高質量融合發展的關鍵瓶頸在于實現城鄉各類資源要素的平等雙向流動和有效配置，返鄉入鄉創業是加快要素雙向流動的重要“樞紐”，能夠發揮推動城鄉高質量融合發展的牽引作用。當前我國經濟結構轉型進入關鍵階段，城鄉勞動力流動新格局正在形成，返鄉入鄉創業面臨良好的發展環境，需要緊緊抓住高質量發展的時代主題和目標方向，實現返鄉入鄉創業高質量發展，在鄉村振興之路中貢獻重要力量。

　　一是支持返鄉入鄉創業聚集大健康產業發展

　　高質量的創業活動不能局限于傳統的個體戶或“小作坊”，必須依托現代化的經營模式，尋找高附加值的新產業、新業態。“生態+大健康”產業是推動我國經濟轉型升級的產業路徑，在鄉村發展大健康產業具有得天獨厚的條件，是將綠水青山轉變為金山銀山的可行途徑。政策上要積極鼓勵返鄉入鄉創業人員從事與生態保護和健康有關的創業活動。

　　二是以特色小城鎮建設為載體支撐返鄉入鄉人員創業發展

　　沒有人口和經濟的聚集，難以支撐可持續的創新創業活動。需求不足和市場規模有限是目前制約返鄉入鄉創業活動的重要瓶頸，必須要加快形成具有活力的創新創業載體。大力支持特色小城鎮、美麗鄉村、田園綜合體等重要載體的發展，進一步強化資金、場地、人才、稅費等政策支持力度，鼓勵創業人員參與其中，實現共贏。

　　三是全面推動城鎮各類資源要素向鄉村流動

　　創新是各種資源要素組合的過程，現代經濟發展不僅需要勞動力要素的流動，更要注重資本、土地、知識、技術、管理、數據等要素的融合。返鄉入鄉創業的高質量發展不僅需要具有創新活力的人才下鄉，更需要完善體制機制，加快要素市場關鍵領域改革，鼓勵和支持各類資源下鄉。

　　四是建立完善創業人員的支持保護體系

　　創業是從事風險的活動，農業和鄉村天然具有脆弱性，需要建立返鄉入鄉創業人員的風險保障體系。允許創業失敗，建立風險保障基金和風險補償機制。農業政策性保險和商業財產保險在創業活動中發揮積極作用。完善社會保險制度，鼓勵和支持返鄉入鄉創業人員參加城鄉各類社會保險制度。（作者：張車偉 中國社會科學院人口與勞動經濟研究所  研究員、所長）